El Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (Pnis), que se estableció con la firma de los acuerdos de paz con las extintas Farc, arrancó en 2016 llenó de ilusiones y sin un solo peso para cumplirles a las casi cien mil familias que decidieron apostarle a este proyecto para dejar la siembra de hoja de coca en diferentes municipios de Colombia.

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El plan les ofreció hasta $36 millones a cada uno de los cultivadores que para ese año se acogieran a la sustitución voluntaria, cuando en el país había 146 mil hectáreas sembradas de coca, según el reporte entregado por del Sistema Integrado de Monitoreo de Cultivos Ilícitos -SIMCI- de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC).

Y Norte de Santander fue una de las regiones donde se esperaba que este proyecto se intensificara para frenar el aumento de los cultivos de uso ilícito, pues desde 2013, cuando se dio el paro campesino, no se había logrado ejecutar completamente un plan de erradicación, aspersión o sustitución, y las siembras de coca comenzaron a aumentar.

Pero al programa solo se inscribieron un poco más de 3.000 familias, porque las amenazas de los grupos armados ilegales y de narcotráfico no se hicieron esperar, además, muchos cocaleros aseguraron no tener confianza con este nuevo plan, pues ya les habían quedado mal en los anteriores.

Precisamente, en una entrevista con Hernando Londoño Acosta, director del Pnis, se conocieron detalles de este programa que ya cumple seis años de aplicación y que a pesar de haberse pactado que se ejecutaría en 24 meses, aún le falta mucho por implementarse.
 

¿El Pnis fue elaborado con bases sólidas y fundamentado en la realidad que hoy se vive con los cultivos de uso ilícito?

El Pnis se construyó sin planeación, sin una suficiente estructuración y sin calcular el impacto que podría generar en los territorios, al entregar unos recursos de $36 millones, frente a campesinos que nunca han recibido un subsidio, como aquellos que nunca han sembrado coca y no han recibido nada.

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Uno no puede salir a ofrecer o a entregar subsidios y recursos sin tener un marco fiscal que lo soporte y eso le pasó al Pnis, ni si quiera había un proyecto de inversión en el banco de proyectos en Planeación Nacional, que estuviera atado al Pnis y por lo tanto no había recursos en el Ministerio de Hacienda y no había marco fiscal, y al no existir esto, quiere decir que a la gente le ofrecieron un programa que no tenía ni un solo peso.

Pero como llegó este nuevo Gobierno y se encontró con cerca de 100 mil campesinos diciendo que le cumplieran con lo pactado, pues nos tocó salir a buscar esos recursos, por eso los atrasos y no se pudo abrir más la convocatoria, además, fue imposible cumplir en los 24 meses.

¿Cómo llegan a montar un programa de estos sin tener una planificación?

En La Habana (Cuba), el Gobierno y las Farc montaron un programa de sustitución de cultivos en zonas donde hubiese más presencia de coca. En ese entonces, Eduardo Díaz, quien era el responsable de la sustitución de cultivos, salió a dar una declaración conjunta con Pastor Alape (exjefe guerrillero) y públicamente dijeron que habían diseñado un programa que le iba a entregar ayudas a los cultivadores hasta por $36 millones.

Eso se formalizó con unos decretos, pero eso no obedeció a ningún estudio ni a nada, de hecho, uno de los graves problemas que tiene el Pnis a nivel nacional es que no tuvo en cuenta que había familias en parques nacionales, donde no se pueden hacer proyectos productivos; familias en zona de reserva forestal, donde ningún funcionario puede entregar subsidios ni recursos del Estado a favor de particulares en bienes de propiedad de la Nación, porque sería un prevaricato y un peculado. 

No tuvo en cuenta que hay colonos dentro de los resguardos indígenas, que se inscribieron. No tuvieron en cuenta los fraccionamientos de los predios, donde tenían una parcela de coca y la partieron en cuatro y entonces debían darles dinero a todos los supuestos beneficiarios.

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Esto nunca tuvo manuales, directrices claras y cuando nosotros recibimos el programa, el consejero Emilio Archila me llamó y me dijo que a esto había que ponerle orden, entonces comenzamos a sacar manuales de procesos y procedimientos, nos tocó estructurar esto. Es más, los archivos de esto estaban dentro de bolsas de basura y organizando todo para las casi 100 mil familias. Buscar los soportes para ver quiénes eran beneficiarios y por qué lo eran.

¿Ante lo ocurrido, cuáles son los errores del Pnis?

El principal es que lo construyeron en una oficina en Bogotá y se ejecuta desde allá mismo. Ahí no participan los entes territoriales, porque si uno les diera participación a ellos, los alcaldes se sentiría comprometido.

Además, no incluyó muchas cosas que son importantes en el territorio, como las vías terciarias y la comercialización de los productos de cada campesino. Solo tuvo en cuenta entregar dinero y ya, y así las cosas no funcionan.

¿Qué tan realista es pensar en un programa integral de sustitución voluntaria de cultivos, con un límite como lo puso el Pnis?

Si ese gobierno (de Juan Manuel Santos) hubiera seguido, muy seguramente inscriben 150 mil familias y todavía estarían inscribiendo, el problema es con qué atenderlas. Entonces, por eso me parece responsable de este gobierno (Iván Duque) haber dicho que no más, porque no tengo plata. Cómo voy a atender más de 100 mil familias, si eso ya me vale 3.6 billones.

Ahora, eso no significa que el Gobierno no esté luchando por otras alternativas. Nosotros hemos venido construyendo unos modelos que ya están hechos a la medida, que son más eficientes y más pequeños, porque nosotros sí le apuntamos a que sea más territorial, donde se hable de territorios libres de coca, que sea toda una vereda o un municipio y no graneado como es el Pnis, donde hay un beneficiario y al lado tres cultivadores de coca, porque ahí no hay ni un control social.

El modelo Pnis es insostenible en términos fiscales y territoriales. No es que todo el programa sea malo, porque es el más valioso en asistencia técnica en el país, porque podemos ver a 75 mil familias recibiendo esa asistencia y eso no existe por el Ministerio de Agricultura.

¿Por qué en Norte de Santander hay tan pocas familias en el Pnis, cuando es una zona con tantas hectáreas cultivadas con coca?

Son 2.998 familias que están en el programa. Porque en ese momento en Tibú no se quisieron inscribir más, por amenazas, no creyeron en el programa o simplemente no les interesó. Pero en Sardinata, donde muchas familias quisieron acceder, lamentablemente se acabó el periodo de inscripción, porque finalizó el Gobierno, aunque también nos enteramos que a los cultivadores los amenazaron.

También estuvo el error que no se priorizaron otros municipios de Norte de Santander, en cambio en el resto de Colombia sí hubo muchas más zonas.

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¿Cuánto ha invertido el Pnis en Norte de Santander?

En Norte de Santander hemos logrado sustituir esos cultivos ilícitos en 1.116 las hectáreas y si miramos la inversión, en Tibú, que tiene un presupuesto municipal de menos de $1.000 millones, se han metido $27.453 millones por el Pnis, además, ya tenemos contratados $7.000 millones que entrarán en ejecución a partir del 4 o 5 de junio. Mientras que en Sardinata se han invertido $2.638 millones. 

Esto nos ha ayudado a implementar unos proyectos productivos muy buenos, como el de una beneficiaria que montó una planta pequeña para producir concentrado para cerdos y pollos. Ella les compra la materia prima a unos vecinos y le vende lo que hace a otros.

Esas casi tres mil familias que hay en el programa en Norte de Santander, van a costar más de $100 mil millones.

¿Quiénes están metidos en el Pnis en Norte de Santander?

Este programa tiene cultivadores, (2.103 familias), no cultivadores (213) y recolectores (664), que estaban en zonas donde habían mucha coca.

Los no cultivadores son aquellos campesinos que no tenían siembras ilícitas, pero alrededor de ellos sí había, entonces también entraban en el programa.

¿Por qué no les han cumplido totalmente a los cultivadores con lo pactado en el programa?

En 2019, le pedimos al Ministerio de Hacienda un billón de pesos, y solo nos dieron $150 mil millones, a partir de ahí comenzamos a quedarle mal a la gente.

En 2020, pedimos un billón doscientos mil pesos y nos dieron $300 mil millones, con eso seguíamos acumulando atrasos en el cumplimiento.

En 2021, nos dieron casi un billón de pesos y pudimos ponernos al día.

Pero teníamos otra cosa complicada que es la estructura administrativa del Estado, es que el programa no administra recursos, sino que se contrata, porque todo ese dinero va a un fondo que se llama la ‘bolsa de recursos para la paz’, que la administra el Fondo Colombia en Paz, entonces son ellos los que me dicen cómo contratar, ellos hacen las licitaciones y los contratos y es por eso que se demora tanto.

¿Con el Pnis, cuánto se debería invertir para acabar con toda la droga del Catatumbo?

Con este programa, la inversión sería de 1.4 billones de pesos, sin costos administrativos, lo que sería algo muy inviable. Pero con otro programa, como ‘El Norte de Santander Sustituye’ valdría como 800 mil millones.

En Norte de Santander 40.000 hectáreas a $20 millones, pues la inversión del Gobierno sería de $800 mil millones y aunque es una cifra inmensa, es la única forma de lograr salir de esa problemática de los cultivos de coca, porque si no se tendría que pensar es en que vengan los aviones a regar el glifosato, aunque esto último sería muy demorado.

Todo el mundo le da duro al programa de sustitución voluntaria, pero no quieren fumigación ni erradicación forzosa y tampoco se puede legalizar, entonces ¿qué hacemos?

Todo el mundo debería estar metido en la sustitución voluntaria. Los alcaldes deberían estar promoviendo este programa para equilibrar las cargas. A pesar de todo hemos logrado avanzar.

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¿Cuál es ese otro programa de sustitución que se quiere implementar?

Se llama ‘Colombia Sustituye’, que ya tiene identificada toda la coca que hay en el país, gracias al monitoreo de Naciones Unidas, donde están identificadas en qué área están, si son parques, zonas de reserva forestal, resguardos indígenas o si son terrenos titulables.

El programa ‘Colombia sustituye’ o ‘El Norte de Santander sustituye’, es una propuesta que le dejamos al nuevo Gobierno. Que no tendrían que darle a cada cultivador $36 millones, sino máximo $20 millones, dependiendo de donde se establezca, que no tiene transferencias económicas directas, porque no entrega dinero en efectivo, sino subsidios en especie para que la gente siembre semilla y abonos. 

Partiendo de eso, ya se sabe qué tratamiento se le deba dar a esas comunidades para la sustitución y qué se podría implementar de acuerdo al mapa del uso del suelo y a los planes de desarrollo de los municipios, pues así sabemos dónde puede ir la palma, cacao, frutales, cítricos o hasta ganadería.

Porque otro de los problemas del Pnis fue decirle a la gente qué quería y se lo compraban, entonces si no se cumplía con las exigencias no recibían nada.

Otra cosa buena de ‘Colombia Sustituye’ es que no le da el dinero al campesino, como si el Gobierno estuviera comprando los lotes de coca, sino que se transfieren bienes y servicios a los cultivadores para que haga las cosas y una vez estén las cosechas se les ayuda a comercializar.

¿Cómo se está ejecutando el programa ‘Colombia Sustituye’?

Nosotros no estamos trabajando con campesinos independientemente, sino que todo se hace por comunidades. Para ingresar al programa debe ser toda una vereda o corregimiento, porque si es un solo cultivador al otro día lo matan o desplazan.

La comunidad viene y nos dice que quiere sustituir y nosotros le decimos de una que sí, que firmemos un acuerdo y ahí se le apoya en la sustitución voluntaria.

En Norte de Santander ya estamos trabajando en eso, pero ya nos pasó que en Sardinata intentamos suscribir un acuerdo con 200 familias de una zona y al otro día nos dijeron que no podían porque las habían amenazado.

Ante eso, es que estamos pidiendo que entre la Fuerza Pública a apoyarnos, porque así, cuando la comunidad nos diga que quiere estar en el programa, le pedimos al Ejército que se encargue de levantar los cultivos, para que no amenacen a la gente.

¿Cómo convencer al campesino para que sustituya, cuando la coca deja buenas ganancias?

Nada va a competir con la coca. No hay un cultivo en Colombia que compita con la coca, a pesar de que hay campesinos que dicen que ganan más con el café. 

Pero lo que sí es claro, es que al campesino que siembra cacao, palma, plátano o cualquier otro cultivo, jamás llega el Ejército a erradicarle, mientras que al de la coca sí, porque eso es ilegal.

¿Cómo controlan que el campesino que está en el programa de sustitución no siga cultivando coca?

La comunidad es la única que puede hacer ese control, por eso estos programas deben ser más territoriales y de la sociedad, por el control debe ser social, porque los funcionarios no pueden estar encima de la gente diciéndole que va a sancionar o multar a los campesinos por no cumplir con los compromisos.

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Además, tampoco podemos meterlos presos, pues imagínese cómo estarían las cárceles. Por eso, hay que reconocer que en la ilegalidad no está la solución, porque quien le abra la puerta a la coca, después no es capaz de cerrarla.

En ese análisis y depuración del Pnis que ustedes han hecho, ¿cuántas familias han tenido que retirar y por qué?

En 2018 retiramos tres beneficiarios del Pnis, porque nos dimos cuenta de que eran dos contratistas de la Alcaldía de Tibú y el otro era un concejal y no tenían cultivos.

Además, hay casos en donde muchos de los inscritos resultaron no tener cultivos y se ganaron los primeros 12 millones de pesos y cuando fuimos a iniciar las huertas caseras, nos decían que no tenían predios, y ese dinero no se pudo recuperar.

Aunque en cada uno de los programas se han suscrito cláusulas que indican que los beneficiarios no pueden volver a meterse en cultivos ilícitos, ellos vuelven y caen, y ante eso hemos retirado como 13.000, porque venían de otros programas de sustitución, pero un juez me falló y nos indicó que teníamos que volverlas a ingresar.

Pero bueno ya ‘ordenamos la casa’ y tratamos de tener lo más depuradas las cifras a pesar de que eso nos ha significado retirar 11.000 familias y es un tema demasiado difícil porque dicen que el Gobierno no quiere cumplir por ahorrarse la plata.

¿Ante toda esta problemática, cuál sería la mejor solución para acabar con los cultivos ilícitos en el Catatumbo?

Hay varias tareas, una sería fiscal con los entes territoriales, es decir, premiar a los municipios que hagan esfuerzos por erradicar o acabar la coca, mejorándoles las transferencias para inversión.

La otra es la inversión pública, con las vías terciarias para esas zonas que acaben con los cultivos ilícitos, premiándolos con esas carreteras.

Ofrecerles créditos diferenciados a los campesinos que decidan dejar los cultivos ilícitos, es decir, decirles a los cultivadores: vea, vaya al banco y saque un crédito de $20 millones y siembre y que sea esa entidad la que vigile los cumplimientos de los acuerdos y a medida de que cumpla, por cada kilo producido, le van perdonando parte de la deuda. Estas serían las soluciones. Además de premiar a quienes no tienen coca.

¿Ahora que termina este Gobierno, dejarían organizado otro tipo de programa que sea más viable?

Sí, pero ese nuevo programa vale 4.5 billones de pesos, porque este incluye dos temas que no tuvo en cuenta el Pnis: vías terciarias, porque para la producción agropecuaria se necesita la mejoras de esas carreteras, y la otra es la comercialización de todos esos productos que sacan los campesinos.

La sola sustitución voluntaria de 140 mil hectáreas que hay en Colombia, vale 2.8 billones de pesos y el 1.7 billones restante son para las vías terciarias, centros de acopio y transformación productiva para temas de comercialización. Todo tiene un estudio.