Los acuerdos de paz que están en su último hervor en La Habana asumen que sus grandes protagonistas serán los territorios. No será una paz ejecutada solo desde Bogotá. Se apoyará fundamentalmente en lo que acontezca en las regiones. O sea: en los departamentos y en los municipios.
De allí que establecer cuál es el estado financiero de las entidades territoriales, resulta crucial para determinar el músculo fiscal con que podrán encarar el descomunal compromiso que se les viene encima.
De la misma manera que subsisten serios interrogantes sobre la capacidad del presupuesto nacional para cumplir con los compromisos adquiridos del posconflicto, no menos inquietante resulta la situación por la que atraviesan las regiones.
Si a la fecha las finanzas del Gobierno Nacional están gravemente deterioradas, también lo están las de departamentos y municipios. Un estudio reciente de la Contraloría General de la República estableció, por ejemplo, que las regalías se han mermado para las entidades territoriales durante el bienio 2015-2016 en 3,6 billones de pesos. Suma gigantesca.
El esquema tributario de departamentos y municipios está sumido en una monumental anarquía. Sobre todo en los primeros, los departamentos, la situación luce especialmente inquietante. Mientras el producido de los impuestos municipales se incrementó entre el 2000 y el 2013 del 1,3 % al 2,5 % del PIB, los departamentales se encuentran prácticamente estancados. Durante la última década no han logrado superar el 1 % del PIB. En el año 2000 el monto de los tributos municipales equivalía a 1,7 veces el de los departamentos, al paso que este rubro se incrementó a 2,7 veces en el 2013.
La atomización de tributos territoriales es escalofriante. En la actualidad existen trece impuestos de carácter departamental, 20 municipales y 105 estampillas, que es un tributo antitécnico, pues lo que produce se pierde por los mayores valores que se recargan en los contratos públicos. A menudo hay doble tributación en industria y comercio. Y el predial está gravemente rezagado. En otros casos se trata de tributos que vienen del siglo XIX en los que la administración vale más que el recaudo.
Este año expira el régimen de transición que la Constitución había previsto para las transferencias dentro del sistema general de participaciones. Por ese solo hecho, y a partir del año entrante, la situación fiscal de las entidades territoriales estará aún más comprometida.
Es pues apremiante que la próxima reforma tributaria estructural, de la que tanto se ha hablado, pero que no se conoce aún, incluya un capítulo sobre modernización de la tributación de las entidades territoriales. Como lo recomienda la misión de expertos que rindió su informe hace poco. Este punto es especialmente relevante tratándose de municipios y departamentos frágiles desde el punto de vista fiscal. Y no es reviviendo el fracasado modelo de la ley Páez que se anuncia, el cual se prestó a todo tipo de abusos, como se solucionarán las cosas.
Hace 30 años no se efectúa en Colombia una modernización de la tributación a nivel territorial. Ahora, cuando coinciden el inicio del posconflicto –en el cual están llamados a jugar un papel estelar departamentos y municipios— y la próxima presentación de una reforma tributaria estructural, es el momento para repensar a fondo los tributos locales. Estos no pueden seguir siendo la cenicienta de las finanzas públicas.
* Exministro de Hacienda y de Agricultura.
